Sobre ruido, cierres y reformas

Pablo Beramendi                         

La propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña situó el debate en torno al federalismo y la reforma del estado de las autonomías en el centro de la escena política. Dicho debate quedó pronto eclipsado por el resurgimiento de controversias sobre las ontologías nacionales de España. Una vez más la demagogia, la retórica hueca y los falsos contrarios anularon la posibilidad de un intercambio racional. Asistimos incluso a debates sobre si España o alguna de sus partes tenían tal o cual edad (siempre por encima de los mil años). En fin…Savater y sus muñec@s, con el inestimable empuje del espectral Vidal-Quadras (por lo visto, “ni de derechas ni de izquierdas”) han retomado la cantinela con energías renovadas. Hay que “salvar España”, “cerrar el sistema”, “neutralizar a los nacionalismos”. La mera existencia de estas proclamas pseudoquirúrgicas es un indicador más del conflicto político entre varios nacionalismos, conflicto en el que las propias instituciones del estado son objeto de controversia. El problema es pues político e institucional. Y de cómo se resuelva depende en buena medida el bienestar futuro de todos. Conviene pues dejarse de ontologías y nominalismos y empezar a pensar qué es lo que sabemos acerca del funcionamiento de otros sistemas federales o cuasi federales y en qué medida podemos extraer lecciones aplicables a la necesaria actualización del Estado autonómico.
 

Frente a la ilusión federal que emana de la teoría política clásica o los modelos normativos de federalismo fiscal, el análisis comparado de la evolución política y económica de las federaciones realmente existentes revela que el federalismo no constituye en sí mismo una solución mágica que resuelva los problemas políticos y económicos de cualquier país. Algunos federalismos están asociados con menos déficit, menos inflación y mayor crecimiento, mientras que en otros casos el federalismo ha contribuido a la quiebra política y/o económica del estado. Lo mismo ocurre con las consecuencias distributivas del federalismo: algunos federalismos fomentan y reproducen la desigualdad, mientras que otros son perfectamente compatibles con altos niveles de redistribución de la renta. El resultado final depende en gran medida de los detalles, de cómo se diseñen tres aspectos fundamentales de toda constitución federal: la constitución fiscal, la articulación del poder político dentro de la federación  y los mecanismos de arbitraje entre los miembros de la federación.

En relación a la constitución fiscal, los estudios empíricos señalan que cuando las regiones son  realmente autónomas y fiscalmente responsables, los resultados macroeconómicos mejoran. También sabemos que la redistribución horizontal de recursos funciona bien como mecanismo de integración política siempre y cuando no se convierta en mecanismo de rescate y compensación de gestiones fiscalmente irresponsables. En términos de la articulación de poder político, la representación de los intereses territoriales en el poder legislativo federal es un mecanismo de integración fundamental, especialmente en casos como el español en el que la presencia de partidos nacionalistas modifica sustancialmente el sistema de partidos en muchas comunidades autónomas. Cuando las regiones o estados son co-legisladores a nivel federal, su fidelidad al sistema aumenta, y se reduce el riesgo de inestabilidad institucional. ¿Por qué? Porque la credibilidad de los acuerdos entre el gobierno central y los gobiernos regionales aumenta cuando éstos poseen una capacidad de control institucionalizada en el sistema de representación de intereses. A su vez la cooperación política entre niveles de gobierno (sea a través del sistema de partidos o a través del sistema de representación) tiende a mejorar los resultados macroeconómicos y a contener la generación de desigualdades  al crear externalidades electorales y mecanismos de control horizontal. En lo que se refiere a los mecanismos de arbitraje entre los miembros de la federación, sabemos que el procedimiento de selección de los miembros de la instancia suprema de jurisdicción constitucional es el mecanismo que garantiza que sus decisiones sean asumidas por todos los miembros de la federación. En Estados Unidos el Senado revisa al detalle las trayectorias de todos los candidatos a magistrados del Tribunal Supremo, mientras que en Alemania, el Bundesrat nombra a la mitad de los miembros del tribunal de Karlsruhe. Por último, en federaciones multinacionales, cuantas menos jerarquías se establezcan en el tratamiento de los símbolos y factores de identidad de las distintas comunidades, más fácil resulta la convivencia. Los capítulos dedicados a los derechos lingüísticos en la constitución canadiense son de extraordinario interés a este respecto. Parece increíble, pero las recetas que funcionan son las opuestas a las defendidas, con pasión española eso sí, por esa pintoresca manada de lobos españolistas con piel de cordero liberal.

Frente al ruido que generan, existe una buena base teórica y empírica sobre la que discriminar racionalmente entre distintas opciones institucionales en función de los efectos que de ellas cabe esperar. Hay ciertas rutas por las que es mejor no continuar. En el caso del Estado de las Autonomías no es difícil nombrarlas: la irresponsabilidad fiscal, el bilateralismo, y la ausencia de mecanismos institucionales que fomenten la cooperación y lealtad institucionales son problemas reales que requieren reformas. También sabemos que las recetas redescubiertas por Savater, Vidal-Quadras et al. son contraproducentes. Las políticas desarrolladas por el PP durante la segunda legislatura (reforma recentralizadora, inmovilismo institucional y defensa rancia de la esencia nacional española) ofrecieron un anticipo de lo que hoy preconiza la UPD. Los resultados son conocidos. Anclados en la idea de que el celo patrio es la mejor receta para el triunfo electoral, el inmovilismo del PP alimentó al expansión política y la radicalización electoral en Cataluña y Euskadi. Por último, sabemos que en democracia las soluciones óptimas no siempre son atractivas políticamente, pues toda decisión en relación al diseño de la constitución federal obliga  a los líderes políticos  a hacer un balance entre los cálculos electorales a corto plazo y las consecuencias económicas e institucionales de las decisiones que se adopten a medio y largo plazo. La decisión es compleja pues la introducción de racionalidad en el diseño de las instituciones con frecuencia requiere sacrificios electorales a corto plazo. Por eso las reformas de calado requieren lealtad y voluntad de acuerdo.

Ante estas necesidades, la miopía política de PP, UPD, y similares desvía el debate político hacia la defensa o cuestionamiento de la “unidad de la nación española”, eliminando de paso, y eso es lo más grave, el espacio político para afrontar las reformas que son realmente necesarias. Se podrá mejorar este o aquel Estatuto, pero, para hacerlo bien, para convertir España en una federación que dure y que funcione hacen falta reformas constitucionales y por tanto el consenso del PP. A este respecto, la UPD es y seguirá siendo irrelevante, por fortuna. De ahí que el obstruccionismo popular, en el Senado, en el TC, en el CGPJ, sea particularmente grave y potencialmente contraproducente. Sólo cuando el PP lo admita se podrán reformar el Senado y el Tribunal Constitucional para articular de verdad el papel de las comunidades autónomas, y por tanto de los nacionalismos, tanto en el proceso legislativo nacional como en los mecanismos de arbitraje entre el gobierno central y las comunidades. Cuando esto ocurra, cuando los intereses territoriales de las Comunidades estén realmente representados en el poder legislativo, y cuando el Tribunal Constitucional cuente con magistrados nombrados regularmente a propuesta de las representaciones catalana, vasca o gallega en el Senado, entonces será mucho más difícil para ERC, CIU, PNV o BNG presentarse ante sus electorados como los defensores de una nación silenciada en las instituciones del Estado. Como resultado, la radicalización de sus mensajes dejará de resultar electoralmente rentable. Sólo cuando el PP opte por abandonar la demagogia, se podrá empezar a pensar en una reforma del sistema de financiación que limite los incentivos perversos, las demagogias victimistas y los riesgos macroeconómicos  inherentes al actual sistema. Entretanto su estrategia actual, videos pseudomonárquicos incluidos,  podrá darles algunos beneficios electorales, pero no hará que los problemas desaparezcan. De insistir el PP en su estrategia actual, las cosas solo irán a peor.  Y ya sabemos lo que cabe esperar de la responsabilidad institucional de la actual vanguardia de maitines. El sistema sólo mejorará cuando se creen las condiciones que permitan la verdadera incorporación de todos a un sistema propiamente federal que reduzca el potencial movilizador de los elementos más radicales de todos los nacionalismos implicados. Eso significa, entre otras cosas, que para sobrevivir el estado autonómico necesita, como cualquier federación, márgenes de flexibilidad competencial. Nunca habrá “cierre” competencial. La posibilidad de redistribuir las tareas entre los miembros en cualquier dirección (Québec aceptó una reforma constitucional en 1940 por la que cedía su competencia exclusiva en protección social, competencia que más tarde recuperaría parcialmente) es una condición necesaria para la supervivencia de cualquier federación. El insoportable cacareo de PP y UPD sobre la necesidad de recentralizar el sistema de una vez por todas es una apuesta equivocada y carente de fundamento. Podrá tener cierto eco electoral, pero no resuelve nada. Tampoco lo pretende.