La (des) Unión Europea en política exterior

LBNL

En términos diplomáticos la UE es un “actor global” que se preocupa y actúa sobre cualquier asunto internacional, sin limitarse a intervenir exclusivamente en su vecindario, sin perjuicio de que los asuntos más cercanos sean lógicamente aquellos en los que se muestra más activa. Las capacidades de actuación de la UE en política exterior dieron un salto sustancial con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009) que creó la figura de la Alta Representante de Política Exterior – que es a la vez Vice-Presidenta de la Comisión Europea – y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), un embrión del futuro Ministerio de Exteriores europeo. A la red de 140 embajadas europeas repartidas por el mundo, en los últimos años se ha sumado un progreso sin precedentes de la dimensión de defensa y seguridad, que está llamada a desarrollarse plenamente en los próximos años. Por último, la defensa del multilateralismo, la legalidad internacional, la democracia y los derechos humanos, el libre comercio y la solidaridad internacional, hacen de la UE una referencia obligada para muchísimos países grandes, medianos y pequeños que se alinean tras las posiciones de la Unión en los foros internacionales cuando se negocia sobre el cambio climático o la lucha contra el terrorismo, por poner solo dos ejemplos. Y sin embargo, las disensiones internas y la estructura enrevesada de su proceso de toma de decisiones en política exterior, están embarrando cada vez más los pies del creciente gigante. Hoy tenemos un buen ejemplo con el reconocimiento de Guaidó como Presidente interino de Venezuela por solo una parte de los 28 Estados Miembros.

No es ningún secreto que en las últimas semanas los Estados Miembros han debatido qué hacer sobre Venezuela en varias ocasiones, sin llegar a conseguir consensuar una posición común sobre el reconomiento. El pasado viernes los Ministros de Exteriores si consiguieron crear el Grupo de Contacto internacional que con la ayuda de varios países latinoamericanos, tratará de coadyuvar a una solución para Venezuela que permita la vuelta a la democracia plena evitando un conflicto civil. Pero hoy España y los demás países grandes – con la más que probable excepción de Italia – y varios otros reconocerán a Guaidó al haber expirado el plazo de 8 días que la UE le dio a Maduro para que convocara elecciones presidenciales. Algunos Estados Miembros no reconocerán a Guaidó ni hoy ni en los días siguientes aduciendo que su legislación solo les permite reconocer países, no presidentes. Y otros no lo harán porque consideran que es una injerencia en los asuntos internos de Venezuela que viola la legalidad internacional sin prejuicio de las graves violaciones anti-democráticas de Maduro, por lo que estarían dispuestos a acordar la imposición de más sanciones contra los jerifaltes del régimen, pero no a inmiscuirse sobre la interpretación de la Constitución venezolana.

No son tan conocidas las disensiones internas que se han producido en los últimos días a propósito del comunicado conjunto que se pretendía aprobar al término de la reunión ministerial entre la Unión y la Liga de Estados Árabes que tendrá lugar hoy en Bruselas. Está previsto que la reunión ministerial sea seguida por una Cumbre de los líderes europeos y árabes dentro de unas semanas. En el mundo diplomático el comunicado conjunto es el instrumento para plasmar los acuerdos y parámetros comunes para actuar sobre las cuestiones de interés común, como los conflictos en Siria, Yemen o Libia, por ejemplo. Ha habido muchas reuniones de la Unión con sus socios internacionales en las que no ha sido posible consensuar un comunicado conjunto. El problema es que en esta ocasión es la propia Unión la que no consigue consensuar una posición para negociar con la Liga Árabe a resultas de la rígida y extrema posición de un Estado centro-europea sobre la migración…

No es la primera vez. Hace solo un par de meses la Unión tuvo muchísimas dificultades para suscribir los “Compactos” de la ONU sobre la migración y los refugiados que la comunidad internacional había negociado cuidadosamente durante muchos meses para llegar a un pacto de gestión conjunta entre países de origen, tránsito y destino que permita reconducir colectivamente los crecientes flujos migratorios. El populismo que recorre Europa se inventó que suscribir los “Compactos” implicaba aceptar la llegada descontrolada de inmigrantes. Aún a sabiendas de que era falso, varios gobiernos europeos se asustaron y decidieron bajarse del barco a última hora. La mayoría siguió adelante pero la Unión como tal tuvo que mantenerse al márgen. Más se perdió en Cuba cabe pensar pero conviene recordar que fue la Unión Europea – no los Estados europeos más afectados – quien consiguió poner coto a la llegada de millones de sirios, afganos e iraquíes que escapaban de Turquía. Se consiguió asumiendo una parte del coste de mantener a los refugiados en Turquía, lo que propició que Turquía empezara a colaborar. Sin la colaboración de los países sub-saharianos será imposible ordenar los flujos Sur-Norte que llegan desde África. Y su colaboración solo puede ser incentivada con los fondos de desarrollo de la Unión. Pero el SEAE y la Comisión tendrán que hacerlo sin poder exigir a los países de origen y tránsito que cumplan los compromisos asumidos en los “Compactos” al no ser la Unión parte de los mismos.

Hoy también la Unión debería pronunciarse sobre la retirada rusa del tratado internacional de fuerzas nucleares intermedias o INF en su acrónimo en inglés. El INF es el producto de la crisis de los misiles Pershing que la OTAN instaló en Europa en los años ochenta. Rusos y americanos acordaron posteriormente no colocar misiles de alcance intermedio en un radio que les permitiera alcanzar al enemigo, es decir, alejarlos considerablemente del frente y convertirlos por tanto en meramente defensivos. En los últimos tiempos Estados Unidos ha confirmado varias violaciones rusas incluido el desarrollo de un misil que declara tiene un alcance menor del que realmente tiene. Rusia negó primero la existencia del misil y luego arguyó que su alcance real es el declarado. A finales de la semana pasada Estados Unidos se retiró del acuerdo al haber concluido el plazo de varios meses dado a Rusia sin respuesta alguna. Rusia inmediatamente suspendió también el tratado. El interés europeo sobre la cuestión es evidente: todos esos misiles caerían sobre territorio europeo. Y aunque haya sido Estados Unidos quien se ha retirado primero, el INF no nos sirve de nada si Rusia lo viola. Pues bien, tres Estados Miembros de la Unión que no suman 14 millones de habitantes – de un total de unos 500 cabe recordar – se opone al proyecto de declaración que todos los demás quieren suscribir. El problema es la discusión entre la mayoría y los disidentes se está planteando en términos excluyentes y el resultado – esperemos que no – puede ser que la UE no pueda acordar una posición común. Lo que, como en el caso de Venezuela, nos llevaría a declaraciones nacionales disonantes.

Está muy bien que Malta o Finlancia o Eslovenia (que no son protagonistas de ninguno de los desencuentros mencionados) tengan voz y voto a la hora de definir la política exterior de la Unión. Lo que no es lógico es que cualquiera de los 28 Estados Miembros pueda vetar la acción conjunta en cualquier momento y por cualquier motivo. Y sobre todo es paralizante y desintegrante, como se está demostrando.

Cuando la Unión estaba formada por 12 y luego 15 Estados, la unanimidad en política exterior era manejable. Además, regía la regla no escrita de que los Estados no directamente interesados en una cuestión concreta, podían manifestarse críticos con la visión de aquellos si afectados pero no se les pasaba por la cabeza vetar. La primera vez que el sistema saltó por los aires – que yo recuerde – fue cuando la España de Zapatero propuso cambiar el aislamiento de la Cuba castrista – previamente propuesto por Aznar y acordado por todos – en vista de la falta de resultados. Pues bien, España tardó muchísimo en superar la oposición en solitario de la Chequia del ex President Vaclav Havel, admirado por todos. El giro podía estar justificado o no pero no es de recibo que un Estado mediano que no tiene ningún conocimiento ni interés en el asunto bloquee al más interesado, cuyo criterio estaban dispuestos a seguir todos los demás, con las precisiones que tuvieron oportuno señalar.

Es urgente que la Unión encuentre una manera de tomar decisiones en política exterior que restrinja el derecho de veto. No se trata de adoptar las decisiones en temas muy sensibles por voto a mano alzada dejando de lado al pequeño o al no directamente concernido. Pero si de exigir a todos conseguir llegar a un resultado consensuado, desescalando las posiciones maximalistas cuando no pueden prosperar. El sistema está incluido en el Tratado de Lisboa: pasar a decidir por mayoría cualificada en los temas que así se acuerde, por unanimidad. Es decir, consenso sobre los principios generales y mayoría cualificada para la puesta en práctica detallada. Pero claro, los que bloquean de manera creciente se oponen a ello. Y así nos va… Y a Venezuela, con Guaidó presumiendo del apoyo de muchos países europeos y Maduro confiado ante la falta de apoyo de otros.

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