¿Qué es un proceso de paz?

Ignacio Sánchez-CuencaCon este artículo quiero iniciar una serie en la que pueda presentar elementos de reflexión y un poco de perspectiva sobre lo que ha sucedido en nuestro país con el proceso de paz. Puede que la serie se vea interrumpida algún viernes por las urgencias del momento, o porque sea preciso hacer un alto para desarrollar temas pirrónicos, pero mi propósito es poder unir algunas ideas a lo largo de varias semanas. Me parece imprescindible ante las insensateces que se están escribiendo y ante el clima de matonismo verbal que se ha impuesto. Es como si durante tres años muchos hubieran estado aguantando la bilis y ahora la echaran toda fuera. Domina el rencor y el ajuste de cuentas, no la argumentación. Pues bien, para despejar equívocos, no está de más comenzar con un breve repaso sobre lo que es un proceso de paz. Creo que sólo ciertos malentendidos sobre lo que es un proceso de paz explican algunas de las cosas que se están oyendo estos días.   Los procesos de paz (en Irlanda del Norte, Israel, Colombia, Sudáfrica, Sri Lanka, Honduras y muchos otros lugares del mundo) tienen lugar cuando uno o más grupos insurgentes que desafían al Estado aceptan entrar en negociaciones con el Estado para abandonar la violencia. La insurgencia puede ser un grupo guerrillero, que dispone de territorio liberado de facto del control estatal, o un grupo terrorista, que actúa siempre de forma clandestina y opera en territorio enemigo.Sea guerrilla o terrorismo, los procesos de paz tienen lugar si el grupo insurgente cuenta con cierto apoyo popular. Nunca se dan procesos de paz con grupos socialmente aislados (la Baader-Meinhoff, las Brigadas Rojas o el GRAPO).

La dinámica siempre suele ser la misma: se llega a un punto en que el grupo insurgente entiende que no le conviene seguir por la vía armada. El Estado advierte una oportunidad de resolver el problema de la violencia y negocia tanto garantías o beneficios penitenciarios para los insurgentes que empuñan las armas como reglas de juego que permitan que los seguidores de los insurgentes se integren en el sistema.

Las negociaciones sobre cómo conseguir reconducir un movimiento armado hacia el sistema son tan o más importantes que las propias negociaciones sobre presos o entrega de armas. Para que entren en el sistema, el Estado normalmente trata de hacer hueco a los rebeldes y sus seguidores. Si los rebeldes son muy poderosos, hará más hueco. Si lo son menos, tendrá que moverse menos el Estado.

En España un proceso de paz con ETA implica no sólo tratar la cuestión “técnica��? de cuál va a ser el destino de los etarras y qué va a pasar con el armamento, sino también la cuestión más política de qué se puede hacer para conseguir que la izquierda abertzale se integre verdaderamente en las instituciones.

No estoy diciendo que tenga que haber un proceso de paz. Entiendo que haya gente que le parezca que no hay que moverse un milímetro para que los batasunos se integren. Tan sólo digo que si hay proceso de paz, se diseñará “un acuerdo de convivencia��? que induzca a los batasunos actuar de acuerdo con las reglas de juego.

La integración de los seguidores de los insurgentes siempre se hace de la misma forma: se buscan fórmulas de reparto de poder, se dan ciertas garantías a la minoría rebelde de que si se integran se respetarán ciertos límites más allá de lo que pueda establecer una mayoría coyuntural, se hacen concesiones simbólicas, si es un grupo territorial se suele conceder algún grado de autonomía…

En España hay poca cosa que se le pueda ofrecer a ETA/Batasuna para que hagan política: legalizarlos plenamente, darles cierto protagonismo en la elaboración de un nuevo Estatuto de autonomía a través de una mesa de partidos, establecer órganos de cooperación entre la Comunidad Autónoma Vasca (CAV) y los departamentos del llamado País Vasco francés, explorar la vía constitucional de incorporación de Navarra a la CAV, etc. En cualquier caso, medidas que no revienten la Constitución, puesto que ésta es muy rígida y prevé un procedimiento de reforma muy complejo y costoso.

Dicho esto, lo más importante es subrayar que un proceso de paz no consiste por parte del Estado en verificar si los insurgentes están maduros para abandonar la violencia o no. Si fuera solamente eso, todos los procesos de paz fracasarían. De hecho, lo más normal es que los insurgentes estén dispuestos a abandonar la violencia pero no den el paso por problemas de credibilidad: no se fían de que una vez dejen las armas, el Estado vaya a respetar los acuerdos alcanzados.

Por poner un ejemplo: cuando el IRA rompe la tregua de 1994, lo hace porque el Gobierno conservador de Major exige al IRA que antes de hablar de política entregue las armas. El IRA se niega, alegando que si lo hace queda a merced de lo que decida luego el Estado; como forma de presión, hace estallar el coche bomba de Canary Wharf. Estos problemas de credibilidad suelen resolverse con intervención de terceras partes (mediación internacional). En Irlanda del Norte, el senador norteamericano George Mitchell le dio la razón al IRA y recomendó que las negociaciones políticas y sobre desarme avanzaran en paralelo. Cuando el Gobierno británico de Blair aceptó la recomendación, se consiguió desbloquear el proceso.

En España la fórmula “primero las armas, luego la política��? está muy bien por motivos éticos, pero no resuelve el problema subyacente de credibilidad. Si ETA se disuelve, ¿por qué iba a confiar en que el Estado participe luego en negociaciones políticas con los nacionalistas vascos? Hay estudios comparados y teóricos que demuestran que el principal obstáculo en los procesos de paz son los problemas de credibilidad.

El ejemplo irlandés muestra la simplificación grosera en la que incurren todos aquellos que zanjan la cuestión sobre el proceso de paz diciendo que ETA no estaba madura porque ha roto el alto el fuego. Con los datos que tenemos, no podemos saber si eso es verdad o si ha habido obstáculos propios de los procesos de paz (falta de credibilidad y   confianza ente las partes) que han impedido llegar a un acuerdo.

Pero se puede ir más lejos. Las organizaciones insurgentes (guerrilleras o terroristas) no son entidades monolíticas. Suelen estar internamente divididas entre moderados y radicales (como, por otro lado, sucede en casi todas las organizaciones políticas). No es que la organización esté dispuesta a pasar por el aro o no. Hay una pugna interna y suele ser una cuestión abierta si al final vencerán los moderados o los radicales. Una de las tareas más delicadas de los Estados en los procesos de paz consiste justamente en maniobrar para reforzar a los moderados del bando enemigo y debilitar a los radicales. En el caso español, esto significa, para simplificar, dar pasos que refuercen a Ternera frente al tal Txeroki.

Con estos apuntes tan sólo quiero dar una somera impresión de las complicaciones que entraña un proceso de paz. En próximas entregas discutiré hasta qué punto había buenas razones para abrir un proceso de paz en España, si las partes hicieron todo lo que estaba en su mano para llegar a un acuerdo de fin de la violencia, y si el fracaso del proceso presenta un saldo negativo o positivo. (Perdón por el ladrillo).